《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》解读

发布时间：2016-08-23

　　一、出台背景

　　我省是渔业大省，据初步统计，截止到2009年，全省共有渔业乡镇142个，渔村2256个，渔业人口157.3万人，渔业从业人员119.8万人，养殖专业劳动力33.3万人，养殖面积68.6万公顷，年产量495.8万吨。很多渔民世世代代以渔业为主，没有耕地或者耕地很少，渔业养殖水域滩涂是渔民重要的生产和生活资料，渔业生产是其重要的生产方式和生活来源。加强渔业养殖水域滩涂使用管理，对于维护渔民合法权益，统筹城乡协调发展，促进和谐渔区建设，意义十分重大。但是，近年来，随着城市开发、滨海旅游、围海造地的规模和范围逐步扩大，水域滩涂使用管理面临一些新的问题：水域滩涂使用收回增长速度逐步加快，规模逐步增大，失海、失水渔民不断增多，一些渔民的权益无法得到有效地保护，有的渔民甚至陷入“养殖无海无水、种植无田无地、转产无计无岗、社保无名无份”的困境，由此引发的纠纷和矛盾也逐渐上升，上访事件不断，甚至演化成恶性事件。究其原因，主要有以下几个方面：一是水域滩涂使用许可不规范，一些地方政府不重视养殖证的发放，有些地方政府甚至是存在着因担心渔民拿到养殖证后影响政府收回水域滩涂而故意不发放养殖证的问题；二是由于国家和我省关于水域滩涂使用权收回程序方面的规定比较原则，使得各地在水域滩涂使用权收回工作中遵循的程序过于简化，甚至是不按程序和步骤收回水域滩涂使用权，侵犯了水域滩涂使用权人和其他权利人的知情权、参与权、监督权；三是由于法律、法规规定的局限性，水域滩涂使用权收回补偿标准不统一，有些地方存在着水域滩涂使用权收回补偿标准偏低，甚至是拖欠补偿费的问题；四是水域滩涂使用权收回补偿安置不到位、不充分。目前，水域滩涂使用权收回补偿多以货币补偿安置为主,失海、失水渔民的社会保障不到位。由于渔民整体素质普遍不高,缺少就业能力和谋生手段,一旦失去水域滩涂,一次性补偿安置费将很快被用完,渔民的长远生计成为问题。为了解决上述问题，急需出台一部专门调整水域滩涂使用管理方面的政府规章。

　　二、起草过程

　　为了做好《办法草案》的起草工作，2009年省海洋与渔业厅成立了由分管厅长负责的立法工作领导小组，在大量收集资料的基础上，起草了《办法草案》初稿，征求各市意见，并先后召开了两次专家座谈会，充分听取专家意见。围绕起草过程中遇到的疑难问题，起草小组分四路赴潍坊、东营、济宁、临沂、青岛、日照、烟台、威海进行立法调研，听取用海单位、渔民的意见。2010年，该办法列为省政府立法计划一类项目。为了进一步加快立法进度，提高立法质量，确保立法计划项目的完成，2010年4月，我办提前介入，到临沂、青岛、东营三地进行调研，并于2010年7月在威海召开了由部分市、县海洋与渔业主管部门一线工作人员参加的立法座谈会，根据座谈会意见对草案征求意见稿作了进一步修改，形成了草案会签稿。2010年8月，经省海洋与渔业厅厅长办公会研究确定后，将草案会签稿送请省发展改革委、公安厅、财政厅、人力资源社会保障厅等8个部门会签。2010年10月，省海洋与渔业厅根据有关部门提出的意见和建议，对草案会签稿作了进一步修改，形成了草案送审稿，按照立法程序送我办审查修改。经修改后，形成提交本次常务会议审议的《办法草案》。

　　三、需要说明的几个问题

　　（一）关于水域滩涂使用许可

　　水域滩涂使用许可是国家依法确立的对养殖水域滩涂实施管理的一项基本制度，养殖证是确认养殖生产者水域滩涂使用权的有效凭证。但由于各地重视程度不同，我省水域滩涂使用许可还不规范，养殖证发放工作进展极不平衡，部分县（市、区）仍处于空白，全省的发证率只有56.4%，低于全国的平均水平，这也直接影响着水域滩涂使用权收回补偿工作的开展，为此，《办法草案》专设一章，对水域滩涂使用许可予以规范：一是按照行政许可法的规定结合我省实际，进一步细化、明确了水域滩涂使用许可程序，并在第五章法律责任中对当前工作中存在较多的不受理符合条件的申请和不核发养殖证的行为设定了法律责任。二是明确了养殖证的有效期限，规定除临时养殖区外，水域滩涂使用权期限最低不得少于5年，法律法规另有规定的，从其规定。三是规定水域滩涂使用权人、利害关系人有权查阅、复制登记簿，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当提供，不得限制和拒绝。水域滩涂使用权人姓名或名称、住所等事项发生变化的，当事人应当持原养殖证及相关证明材料，向原发证登记机关申请变更。水域滩涂使用权人依法继续使用水域滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证机关办理延展手续。

　　（二）关于水域滩涂使用权收回程序

　　严格的收回程序是实现水域滩涂使用权收回补偿工作公开、公平、公正的保障，是维护水域滩涂使用权人权益的有效措施。目前，国家和我省还没有对水域滩涂使用权具体收回程序作出明确规定，如没有在收回补偿安置方案批准前建立起政府与水域滩涂使用权人之间沟通的渠道。这在一定程度上限制了水域滩涂使用权人的知情权、参与权和监督权。从这几年收回水域滩涂使用权方面的行政复议、行政诉讼案件来看，很多案件是因为水域滩涂使用权收回程序不规范、不完善、不明确引起的。为了加强水域滩涂使用权收回过程中政府与水域滩涂使用权人的沟通和联系，保障水域滩涂使用权人的知情权和参与权，《办法草案》进一步完善了水域滩涂使用权收回程序：一是规定因公共利益或者国家安全需要收回水域滩涂使用权的，县级以上人民政府应当在该水域滩涂所在地发布拟收回公告。在收回工作的最初环节，充分听取水域滩涂使用权人的意见。二是规定县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门根据收回公告，并会同有关方面进行现场调查，填写水域滩涂调查清单。三是规定县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门应当拟定水域滩涂使用权收回补偿安置方案，并进行公示征求意见，水域滩涂使用权人或者实际使用人有异议的可以提出书面申请或是申请听证。四是规定县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门在充分吸收当事人书面意见和听证程序中的意见后，方能按照有关规定将补偿安置方案报有批准权的人民政府批准。五是规定收回安置方案批准后，要再次在该水域滩涂所在地予以公告。六是规定作出收回决定的人民政府应当按照水域滩涂使用权收回补偿安置方案与使用权人或者实际使用人签订补偿安置协议。七是规定水域滩涂使用权人或者实际使用人对补偿标准和安置方式有异议，达不成补偿安置协议的，可以向作出收回决定的人民政府申请复核；对复核决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　（三）关于水域滩涂使用权收回补偿标准

　　《中华人民共和国海域使用管理法》、《山东省海域使用管理条例》规定，对于提前收回海域使用权的要根据已使用年限和开发利用情况给予相应的补偿，但具体的补偿标准未予明确。对于除海域之外其他水域滩涂使用权的收回补偿，国家和省尚没有明确规定。实际工作中，我省各地补偿方法、标准存在很大差异，各地在补偿项目、补偿标准、补偿依据等方面都有不同的规定，“同地不同价”的现象比较普遍。容易造成各地渔民互相攀比，影响了政府的公信力，不利于水域滩涂使用权收回补偿工作的开展。为了解决这一问题，《办法草案》在第四章中作了一系列规定：一是统一了补偿项目，规定收回水域滩涂使用权应当依法支付水域滩涂补偿费，并退还已缴纳的剩余年份海域使用金。其中水域滩涂补偿费包括水域滩涂使用权补偿费、安置补助费以及水域滩涂附着物和养殖产品补偿费四项。二是明确了补偿标准，规定水域滩涂使用权补偿费和安置补助费的标准，由省价格、财政、海洋与渔业行政主管部门拟定，报省人民政府批准后向社会公布；水域滩涂附着物补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省价格、财政、海洋与渔业等有关部门同意后执行；养殖产品补偿费，按照成品市场价格计算。养殖产品补偿费归其所有权人所有。

　　（四）关于水域滩涂使用权收回补偿安置方式

　　针对目前存在的水域滩涂使用权收回补偿方式过于单一、补偿安置不充分的问题，《办法草案》做了如下规定：一是丰富了补偿方式，规定水域滩涂使用权收回补偿可以实行货币补偿，也可以实行使用权置换等方式。二是明确政府对被收回水域滩涂使用权渔民实行社会保障制度。被收回水域滩涂使用权渔民社会保障资金由政府、个人共同出资，政府出资部分不低于社会保障费用总额的30%。政府出资部分从水域滩涂出让收入中予以安排，应当在被收回水域滩涂使用权报批时足额拨付至当地社会保障资金专户；政府补贴资金不落实的，不得收回水域滩涂使用权。三是规定政府应当建立被收回水域滩涂使用权渔民就业保障制度。将因水域滩涂使用权收回退出养殖的渔民，纳入失业登记范围和就业服务体系，免费提供劳动技能培训；在同等条件下，使用水域滩涂的单位应当优先安排其就业。

（信息来源：山东省海洋与渔业厅）