《中华人民共和国海域使用管理法》释义—

《中华人民共和国海域使用管理法》释义——总则

发布时间：2015-06-17

        第一条  为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。
        【释义】本条是关于海域使用管理立法目的的规定。
        一、加强海域使用管理。自古以来，海洋就是资源的宝库，在人类生活中占有十分重要的地位。海域是海洋资源一定范围内的载体，是海洋的组成部分。海域同其他任何资源一样，都是有限的，而人类的生产、生活对资源的需求又是无限的，要让有限的资源来最大限度地满足人们的生产和生活的需要，就必须对各种开发利用海域的活动进行规范和管理。党和国家历来十分重视海洋经济发展和海域使用管理工作。制定了一系列方针政策，为海域使用管理立法提供了强有力的指导和支持，也为加强海域使用管理提供了明确的政策依据。因此，为了防止耗竭性地开发和利用海洋资源，保护海洋生态环境，确保海域资源的科学、合理的利用，促进海洋经济的可持续发展，必须切实加强海域使用管理。
        二、维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。海域使用管理法首次明确规定海域所有权属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。长期以来，一些人错误地认为毗邻海域属于本地、本企业甚至个人所有，导致非法买卖、租用、抢占海域的现象时有发生，直接影响到社会秩序的稳定和海洋资源的可持续利用。为了改变这种错误的观念，维护国家海域所有权，海域使用管理法明确规定，海域属于国家所有。同时，根据所有权与使用权相分离的原则，把海域使用权授予海域使用申请人，并依法维护海域使用权人的合法权益。这既是海洋经济发展的客观需要，也是国家作为海域所有者的权益在经济上的实现方式。
        三、促进海域的合理开发和可持续利用。根据《联合国海洋法公约》的规定和我国政府的主张，我国可以管辖的海域达300多万平方公里，其中领海和内水面积约38万平方公里。我国的海洋开发，由最早的渔盐之利、舟揖之便开始，在渡过了几千年渔舟唱晚、波澜不惊的平静后，在改革开放政策的推动下，各地掀起了一股股海洋开发热潮。海域开发利用活动日益频繁，海洋经济迅速发展，到2001年，海洋经济总产值已达4600亿元，成为国民经济新的增长点和可持续发展的重要支柱。但是，随着海洋开发领域的日益拓展，海洋空间利用范围的日益扩大，特别是受到传统用海观念的影响和只顾眼前、不顾长远的经济利益的驱动，在海域使用中，无度、无序的现象大量发生；在一些海区，用海秩序混乱，纠纷频繁发生，造成国有海域资源性资产的大量流失，局部海域生态环境恶化，有些海洋资源甚至面临灭绝的危险。为了从根本上遏制并扭转这种现象，必须制定海域使用管理法，用法律手段规范海域开发利用活动，促进海域的合理开发和可持续利用，实现海洋经济的可持续发展。

        第二条  本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。
        本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。
        在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。
        【释义】本条是关于海域概念的界定和本法适用范围的规定。
        一、本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。这是一个空间（或者空域）资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展。其中，本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一区域的确定，涉及到两个极为重要的概念，即领海基线和海岸线。所谓领海基线是领海宽度的起算线。按照《联合国海洋法公约》第7条的规定，在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧连海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法。1958年9月4日《中华人民共和国关于领海的声明》宣布我国测定领海的起点采用直线基线法。1996年5月15日中华人民共和国政府根据《领海及毗连区法》的规定，公布了领海基线。所谓海岸线，又称海陆分界线，具体界定将由国务院确定。
        二、海域使用管理法对本法适用范围的界定，明确了海域使用概念的内涵和外延。海域使用就是指持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动。它包括两层基本含义：一是排他性的使用特定海域。所谓排他性，即某一特定范围内的海域，只能确定给某一海域使用人使用。换言之，某一特定范围内的海域，只能授予某一海域使用人享有海域使用权；二是持续使用3个月以上。不足3个月的排他性用海活动，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的，参照海域使用管理法的有关规定办理临时海域使用证。至于不足3个月的非排他性用海活动如海洋捕捞、海上运输等，不受海域使用法管理调整。

        第三条  海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。
        单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。
        【释义】本条是关于海域权属制度的规定。
        一、本条明确规定海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。按照宪法第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。为了贯彻宪法规定的这一原则，海域使用法明确规定海域属于国家所有。长期以来，在海域权属问题上存在一些模糊认识，出现了一些不正常的现象。个别地方政府或者有关部门擅自将海域的所有权确定为本地所有或者某集体经济组织所有，用海单位在需要使用海域时直接向乡镇和农民集体经济组织购买或者租用；个别乡镇竟然公开拍卖海域或者滩涂；有的村民错误地认为，祖祖辈辈生活在海边，海就是村里的。这些错误的认识和行为，不仅导致海域使用秩序的混乱，而且严重地损害了国家的所有权权益。因此，法律明确规定海域属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让海域。这不仅能正本清源，纠正思想上的错误认识，而且将侵占、买卖海域或者以其他方式转让海域的行为明确列为违法行为加以禁止，有助于树立海域国家所有的意识和有偿使用海域的观念，使国家的所有权权益能在经济上得到实现。
        二、海域使用权，是从海域所有权上派生出来的一种权利，是所有权与使用权分离的一种表现形式。单位和个人要使用海域，必须依海域使用管理法的有关规定取得海域使用权。海域使用权的产生，是随着海洋开发活动的日益频繁而出现的。这种权利就是对特定的海域的使用价值进行开发利用和收益。它与传统民法上的“用益物权”既有相似的一面，如使用、收益等权能特点，又有不同之处，如并不是全部的用海活动都必须取得海域使用权等。

        第四条  国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。
        国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。
        【释义】本条是关于海洋功能区划制度的规定。
        一、海洋功能区是指根据海洋的自然资源条件、环境状况和地理位置，考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，划定的具有特定主导功能的区域。海洋功能区划，是开发利用、保护和综合管理海洋的一项基础性工作，也是管理和利用海域资源的基础和依据。海洋功能区划制度是海域使用管理法确立的一项基本制度，目的是指导海洋开发和海洋环境保护活动，协调各海洋产业之间、沿海各地区之间在海洋开发利用和海洋环境保护中的关系，形成合理的产业结构和生产力布局，确保海洋合理开发利用，充分发挥资源的最佳效益，同时维持良好的海洋生态环境。
        二、海域使用必须符合海洋功能区划，是海域使用管理法确定的一项基本原则。海洋功能区划一经批准，就具有法律约束力，一切单位和个人都必须遵守。这一原则不仅要求各级人民政府和各级海洋行政主管部门在审核、审批海域使用申请时，必须严格以海洋功能区划为依据，而且要求海域使用权人必须按照海洋功能区划确定的用途使用海域，不得擅自改变经批准的海域用途。
        三、海洋功能区划以海域的自然环境、自然资源等自然属性为基础，这是客观规律的要求。因此，对填海、围海等改变海域自然属性的活动，国家要实行严格管理。这不仅是对用海活动的限制，也是对制定海洋功能区划提出的要求，否则，将会受到大自然的惩罚。

        第五条    国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测。
        【释义】本条是关于建立海域使用管理信息系统的规定。
        信息系统是现代管理的基础工具。运用遥感技术和其他现代化的手段，对全国的海域和国家确定的重点海域的使用状况实施监视、监测，目的：一是，为决策提供及时、准确的各类数据；二是，确定或者推算全国或者某一地区的海域使用现状；三是，监督或者核查海洋功能区划的执行情况；四是，及时发现各种违法使用海域的行为。建立国家海域使用管理信息系统，除了配备基本的监视、监测设施、设备外，首先要合理分布监测、监视站点，形成网络。国家也可以根据需要，在某些重点海域设置更多网点，加强监测、监视，提高监测、监视的及时性、准确性，更好地为管理工作服务。

        第六条  国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。
        国家建立海域使用统计制度，定期发布海域使用统计资料。
        【释义】本条是关于建立海域使用登记制度和统计制度的规定。
        一、海域使用登记制度，是指县级以上人民政府依法将海域用途、面积、海域使用权人、使用期限、批准文号等情况登记在专门的簿册上，同时向海域使用权人颁发海域使用权证的一种法律制度。建立海域使用登记制度，有利于维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，有利于全面掌握海域使用状况，为实施海域使用管理提供依据。
        对如何进行登记，海域使用管理法并没有做出具体规定。目前登记工作，仍暂时按照国家海洋局1997年发布的《关于印发海域使用登记工作方案的通知》进行登记。主要登记程序如下：（一）县级政府或者海洋行政主管部门发布登记通知或公告，说明登记工作的具体事宜；（二）海域使用者提出申请，填写海域使用登记申请表，并提交有关文书资料，如法人营业执照或身份证明、使用海域的项目批准文件、使用海域的总平面图和其他相关资料等；（三）海洋行政主管部门进行调查核实，必要时进行现场勘测；（四）对审核合格的项目，报有审批权的人民政府批准；（五）海洋行政主管部门登记造册，颁发海域使用权证书。
        二、海域使用统计制度，是国家对海域面积、分布、使用状况和权属情况等进行的调查、汇总、统计分析和提供统计数据、资料的制度。海域使用统计的首要任务是掌握海域的自然属性、利用现状和变化情况，系统地收集、整理、分析海域及其利用的各种数据信息，更新完善资料，保证统计资料的及时、准确，为国家制定海域使用政策和海洋功能区划提供依据，为监督、管理海域资源、资产服务。海域使用统计是一项十分严肃、科学的工作，是国家统计制度的重要组成部分。各有关部门、单位和个人都必须按照统计法等有关法律、法规的规定，如实上报有关数据，并随着实际的变化，不断进行更新和完善。统计数据应当依法定期公布，为海域利用和管理服务。

        第七条  国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。
        渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。
        海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。
        【释义】本条是关于海域使用管理体制的规定。
        一、国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。关于国务院海洋行政主管部门的职责，按照宪法第89条规定，国务院规定其各部各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。因此，海域使用管理法这一条只对国务院海洋行政主管部门的职责作了原则规定。根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国务院海洋行政主管部门在海域使用管理方面的职责包括：1、拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其他管辖海域的海洋基本法律、法规和政策。组织拟定海洋功能区划、海洋开发规划、海洋科技规划和科技兴海战略。管理国家海洋基础数据，承担海洋经济与社会发展的统计工作；2、监督管理海域（包括海岸带）使用，颁发海域使用许可证，按规定实施海域有偿使用制度、管理海底电缆和管道的铺设，承担组织海域勘界；3、管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、监督管理，查处违法活动；4、承办国务院和国土资源部交办的其他事项等。
        沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。为保证国家海域所有权的有效行使，维护国家海洋权益，我国的海域使用管理体制，采取了中央统一管理和中央、地方分级管理相结合的体制。海域国家所有，由中央政府统一管理无可厚非，但我国作为一个海洋大国，仅大陆岸线就长达18000多公里，加上岛屿岸线超过3万公里，且海洋开发种类繁多，海域使用方式复杂多样，事无巨细都由中央统一管理，既无必要，也不可能，因此，依照海域使用管理法第18条第2款的规定，中央政府可以将部分项目用海审批权授予沿海县级以上地方人民政府行使，这种中央统一管理和中央、地方分级管理相结合的方式，实践证明是可行的。这里需要强调的是，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门的监督管理职责，与本级人民政府的审批管理权限，在性质中不能完全等同。因此，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门的监督管理职责可以来自以下几个方面的授权：一是国务院或者国务院海洋行政主管部门的授权或者委托；二是沿海省、自治区、直辖市人民政府的规定；三是本级人民政府的职责划分。
        二、渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。渔业法第1条规定，为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。第2条规定，在中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。第7条规定，海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔业监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。从以上规定可以看出，渔业立法的目的是调整和规范养殖、捕捞等渔业生产活动；渔业生产的监督管理体制，也是采用的中央统一管理与地方分级管理相结合的体制。按照海域使用管理法的第2条的规定，涉及到海域使用的，只是渔业养殖生产活动。此外，根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于农业部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，渔业行政主管部门的职责主要是：研究拟定渔业发展的技术进步措施，保护和合理开发渔业资源，维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。因此，海洋渔业监督管理与海域使用监督管理，两者既有联系，又有区别。
        三、海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。海上交通安全法第1条规定，为加强海上交通安全管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益，特制定本法。第2条规定，本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。从以上规定可以看出，海上交通安全立法的目的，主要是调整和规范船舶、设施（以及相关人员）在海上航行、停泊和作业等活动的，确保海上交通安全。此外，根据国务院批准、国务院办公厅下发的《关于交通部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，海事机构的职责主要是，负责行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职权。因此，海域使用管理法和海上交通安全法规范和调整的法律关系是不同的，但客观上存在着一定程度的相互影响。海上交通安全法规范海上交通行为，对海域使用人具有约束力；海域使用管理法虽然赋予海域使用权人享有海域使用权，但海域使用权的行使不得妨碍海上交通安全。规定本款的目的就是为了协调好二者的关系。至于海上交通安全的监督管理体制，则是海事机构统一管理，垂直领导。

        第八条  任何单位和个人都有遵守海域使用管理法律、法规的义务，并有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举和控告。
        【释义】本条是关于单位和个人有遵守海域使用管理法律、法规的义务和检举、控告违反海域使用管理法律、法规行为的权利的规定。
        一、遵守海域使用管理法律、法规，即通常人们所说的守法。守法是法律、法规运行的重要环节，也是法律、法规实施的基本方式之一。守法包括三个方面的要求：一是，国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格遵守法律、法规的规定，行为方式、内容、程序必须合法。例如，各级人民政府及其工作人员必须以海洋功能区划和授予的审批权限为依据，审批项目用海，既不能脱离海洋功能区划去审批，也不能越权审批，否则，审批文件无效；二是，国家机关及其工作人员在职权范围以外的活动中，必须自觉遵守法律、法规的规定；三是，公民和社会组织必须用法律规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。例如，不得买卖或者以其他形式非法转让海域、不得擅自改变海域用途、不得未经批准或者采取欺骗方式骗取批准非法占用海域等，否则，将受到法律的制裁。
        二、任何单位和个人有权对违反海域使用管理法律、法规的行为提出检举、控告，不仅是海域使用管理法赋予的权利，也是宪法赋予的权利。宪法第41条明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利。有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。单位和个人对违反海域使用管理法律、法规的行为行使检举权和控告权，有利于制止各种违法行为，及时发现和查处各种违法案件，保护国家的海域资源，促进海域的合理开发和可持续利用。沿海各级人民政府、海洋行政主管部门及其工作人员要尊重和保护单位、个人的检举权、控告权及相关的合法权利，要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件，及时受理单位和个人的检举和控告，保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人员的，一经查实要严肃处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

        第九条  在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面成绩显着的单位和个人，由人民政府给予奖励。
        【释义】本条是关于对在保护和合理利用海域等方面成绩显着者给予奖励的规定。
        一、奖励是指对某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。前者如给予一定数额的奖金、晋升工资等；后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值上的肯定，对于他人则是一种激励和鞭策，目的是在全社会树立一种榜样，引导人们的行为，调动全体公民的积极性和热情，推动海洋事业的发展。
        二、奖励的范围，一是在保护和合理利用海域方面成绩显着的单位和个人；二是在进行与海域使用管理有关的科学研究方面成绩显着的单位和个人。给予奖励的主体是人民政府；被奖励的主体是单位和个人，既包括海洋行政主管部门及其工作人员、海洋科学研究机构及其研究人员，又包括开发利用海域的单位和个人、检举和控告违反海域使用管理法律、法规的行为的单位和个人等。奖励的条件是在保护和合理利用海域以及进行有关的科学研究等方面取得显着成绩。