《关于开展整治非法采挖海砂工作的通知》的政策解读

发布时间：2012-10-26

　　问、行政管理法律依据
　　答：目前，我国依据各行业部门的管理需求，从不同角度对海砂管理进行立法。主要分为四类：第一类是从海砂的矿产资源属性角度进行立法。如《矿产资源法》，要求开采海砂应当办理采砂许可证；第二类是从开采海砂需使用海域空间资源的角度进行立法。如《海域使用管理法》，将开采海砂归类为海洋工程用海，并要求办理海域使用证；第三类是从开采海砂影响海洋生态环境的角度进行立法。如《海洋环境保护法》、《防治海洋工程污染海洋环境条例》、《自然保护区条例》、《水生野生动物保护实施条例》等法律法规，要求开采海砂应当进行环境影响评价，并采取措施防止污染海洋环境和破坏海洋生态。第四类是从海砂开采治安管理角度进行立法，如《山东省沿海船舶边防治安管理条例》，要求出海船舶，不得携带毒品、非法宣传等违禁品，不得损毁海底电缆、管道和海上航标、浮标等。
　　问、谁是海砂行政管理主体
　　答：海砂开采中涉及的探矿（采矿）权，由《矿产资源法》进行规范。该法第十一条规定，公国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作；国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国土资源部2007年8月10 日发布的《关于加强海砂开采管理的通知》规定，海砂开采的主管机关是国土资源部门。
　　海砂开采中涉及的海域使用权，由《海域管理使用法》进行规范。该法第十五条规定，本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。根据《海洋行政处罚实施办法》第三条规定，县级以上海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关；实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担，未设中国海监机构的，由本级海洋行政主管部门实施；中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。也就是说，海砂开采中的海域使用权由各级海洋行政主管部门及所属的中国海监机构管辖。
　　海砂开采中涉及的海洋环境保护措施，由《海洋环境保护法》进行规范。《海洋环境保护法》第二十四条规定，开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏。第二十六条又规定，开发海岛及周围海域的资源，应当采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周边海域生态环境的破坏。但该法未就海洋生态保护及海砂开采的执法主体作出明确规定。
　　海砂开采中涉及的海洋环境影响评价措施，由《环境影响评价法》进行规范。该法第二十二条第二款规定，海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。《海洋环境保护法》第四十七条规定，海洋工程建设项目必须在可行性研究阶段编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。《防治海洋工程污染海洋环境条例》第八条第一款规定，根据事先海洋工程环境影响评价制度。该条例第四条规定，根据行业主管部门负责全国海洋工程环境保护工作的监督管理，并接受国务院环境保护主管部门的指导、协调和监督。沿海县级以上人民政府海洋主管部门负责本行政区域毗邻海域海洋工程环境保护工作的监督管理。
　　海砂开采中涉及的海上安全管理，由《海上治安管理条例》进行规范。该法第五条规定，公安边防机关是沿海船舶边防治安管理的主管部门。
　　此外，《山东省海洋环境保护条例》第十三条第二项规定，采挖海砂、砾石或者开发海岛及周围海域资源，未采取严格的生态保护措施造成海洋生态环境破坏的，由海洋与渔业部门予以警告，责令停止建设、限期整治和恢复或者采取其他补救措施。也就是说，上述违法行为的执法主体是海洋与渔业部门。
　　问、我市海砂管理现状
　　答：我市采用相关部门联合执法的方式对海砂进行管理。首先建立海上联合执法工作机制，由海洋与渔业、海警、公安边防、海事等部门组成海上联合执法组，对海上非法采砂进行严厉查处；其次，建立非法采砂案件相互移交制度。根据各自职能和非法采砂船的违法情节，在以上相关部门建立案件相互移交制度，对非法盗采海砂船只根据各自职能依据各自所执行的法律法规对其实施行政处罚。同时对重大非法采砂案件或两次以上的非法采砂船，由公安进行立案调查，经公安调查之后提交检察院，提起公诉，走司法程序，以非法经营罪进行审理。
　　问、如何加强执法检查
　　答：一是健全海域使用管理的各项规章制度。严格执行海砂开采的海域使用论证制度和海洋环境监测制度，规范海砂开采使用海域论证的申请、组织、审批和管理；二是规范施工单位的工程行政管理和质量监管。建立清淤监管机制，对全省各工程项目的海砂来源、数量、品种进行登记造册。对于不按各片区既定的清淤范围和控制底标高进行清淤，以及采用洗沙工艺和购砂回填等擅自更改施工工艺的建设单位，运用经济的、行政的手段进行管理和处理；三是严查非法采砂。赋予海上联合执法更权威、更紧密的机制，而不仅是为主承办领导交办任务的松散型执法形式，进一步认真组织海洋、海事、港口和海警等海上执法单位，采取日常巡查和联合行动等方式，一旦发现非法砂船，即按照各部门法律规定从严查处，对于不适用本部门法律规定的，及时移交相关部门处理；四是整治非法砂场。全省海岸线分布着多家砂场，大都无经营证书，成为非法海砂的集散地。对于城市规划内的砂场，由城市执法部门以违法建设进行查处；对于城市规划区之外设立的砂场，由土地管理部门以非法占地行为进行查处；对于违法占海构建的砂场，由海洋行政部门按非法占用海域进行查处。同时建议城市管理行政执法机构加强在岸线砂场守侯，集中打击靠岸卸砂的非法采砂船。
　　问、如何建立机制，长效管理
　　各部门要将整治工作逐步纳入常态化管理，建立起有效整治非法采挖海砂行为的长效机制，始终保持整治工作的高压态势，使违法者不敢以身试法，维护好海域管理秩序，保障海上交通运输的安全。